پایگاه شخصی دکتر محمد حسن قدیری ابیانه

محمد کردبچه که موی خود را در برنامه و بودجه ایران سفید کرده است، معتقد است مجلس باید در بررسی بودجه 94 به آنچه دولت روایت کرده، اعتماد کند. وی می گوید دولت مکانیسم های بخصوصی برای مدیریت شرایط کشور درصورت کاهش یا افزایش قیمت نفت در بودجه گنجانیده که بی توجهی یا حذف آن باعث می شود اجرای بودجه با چالش مواجه شود.

وی که این روزها به دلیل احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور آشکارا شادمان است، از اجرای کامل بودجه ریزی عملیاتی یا مبتنی برعملکرد تا سال های آینده ابراز ناامیدی می کند.

همه دولت ها در تلاش بودند تا یک بودجه عملیاتی را تدوین کنند اما تجربه سال های گذشته نشان داده این اتفاق هنوز به مرحله عمل نرسیده است. به نظر شما بودجه سال آینده چه مقدار عملیاتی تنظیم شده است؟

بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و عملیاتی شدن آن دارای چهار مرحله است. مرحله اول این است که دستگاه ها وظایف قانونی ای که دارند را تبدیل به برنامه های اجرایی و فعالیت کنند. الان فعالیت هایی دارند، منتها باید بعد از هرسال یک بازنگری صورت گیرد. در مرحله دوم باید برای هریک از این فعالیت ها و برنامه ها، شاخص سنجش عملکرد تعیین کنند. مثلا اگر برنامه، آموزش ابتدایی است می شود تعداد دانش آموز یا مثلا اگر برنامه توسعه کتابخوانی است، می شود تعداد کتاب. هر کدام از دستگاه های اجرایی بر اساس فعالیت هایی که انجام می دهند، سنجه های عملکرد تعریف می کنند و برای هرکدام از این سنجه‎ های عملکرد، هدف کمی می گذارند. مثلا چند تا دانش آموز یا چند تا کتاب. مهم این است هدفی که تعیین می شود باید در چارچوب برنامه باشد. برنامه پنج ساله یا بودجه در مرحله سوم باید هزینه یابی در نظر گرفته شود. برای هریک از این برنامه ها می توان هزینه تمام شده مستقیم یا غیرمستقیم دستگاه ها را به طور نسبی محاسبه کرد. بعد این هزینه ها را براساس شاخص هایی که دارند، به آن فعالیت ها منتسب می کنند. هزینه ای که به دست می آید، به آن هدف کمی تقسیم می کنند و هزینه تمام شده هر یک از فعالیت ها به دست می آید. این سه مرحله مراحلی است که مربوط می شود به تهیه و تصویب بودجه. مرحله چهارم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد نیز بحث مدیریت عملکرد است که بحث مهمی است منتها در بخش تهیه و تصویب نیست. وقتی بودجه تهیه و تصویب شد و به اجرا رسید آن موقع بحث مدیریت عملکرد بین هر دستگاه اجرایی با سازمان مدیریت و برنامه ریزی پیش می آید. یعنی یک تفاهم نامه عملکردی مبادله می شود. در اینجا می گویند که هزینه تمام شده، فلان قدر. بعد آنجا می گویند اگر مدیر هر دستگاه یا بخشی توانست کمتر از بودجه تمام شده حاصل کند، مابقی را در اختیار خودش قرار می دهند.

هدف از این کار چیست؟

برای این که انگیزه مدیر بیشتر شود و نهایتا بهره وری هر یک از این فعالیت ها افزایش یابد ، افزایش بهره وری هدف غایی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است. اما برای بودجه سال 1394 دو مرحله اول و دوم به طور کامل انجام شده. در مورد مرحله سوم که هزینه یابی است ما حدود 15 هزار نفر ـ ساعت دوره آموزشی در استان ها گذاشته ایم. من خودم رفتم واستان ها را به هفت منطقه تقسیم کردم که مثلا استان های همجوار در یک منطقه گنجانده شدند که در هر مرحله این آموزش ها را به آنها می دادیم. بخصوص در مورد هزینه یابی، بحث انتقال ادبیات بود که همه دستگاه های ملی و روستایی متوجه شدند چکار باید انجام دهند. منتها در مورد هزینه یابی یک بحث اساسی این است که نمی توانیم از فرم کاغذی استفاده کنیم، چون میزان آنها بسیار زیاد است و حتما کارباید نرم افزاری باشد. در مورد نرم افزار آن نیز ما الان در حال بررسی هستیم به این دلیل که اگر این کار را نکنیم و هر دستگاه اجرایی خودش به یک شرکت کامپیوتری برود و نرم افزار بسازد، مشکل دارد و فساد ایجاد می شود. ما خودمان داریم بررسی می کنیم تا بعضی از این شرکت ها را انتخاب کرده و به دستگاه های اجرایی ملی ـ استانی معرفی کنیم که بروند و با کمک آنها، این کار را انجام دهند.

در خصوص هزینه یابی در بودجه 94 کاری انجام شده است؟

در بحث هزینه یابی تا حدی جلو رفته ایم منتها برای بودجه 94 نتوانستیم کاری انجام دهیم. با وجود این نتایج دو مرحله اول و دوم بودجه ریزی عملیاتی را در پیوست شماره 4 لایحه بودجه 94 آورده ایم. پیوست شماره 4 لایحه بودجه با سال 93 اصلا قابل مقایسه نیست. برای ذیل همه دستگاه های اجرایی، گفتیم برنامه اجرایی ـ فعالیت. تمام فعالیت هایشان آمده، جلوی فعالیت ها هم اهداف کمی ذکر شده است. بنابراین هر فعالیتی که ذکر شده، گفته شده به چه میزانی می خواهد این کار را انجام دهد. لذا مراحل 1 و 2 بودجه ریزی برمبنای عملکرد یا عملیاتی به طور کامل انجام شده است.

شما در سخنرانی تان در کنفرانس اقتصاد ایران به مساله ای به نام حسابداری تعهدی اشاره کردید که از سال 95 اجرایی خواهد شد. این حسابداری تعهدی برای تضمین عملکرد و عملیاتی کردن بودجه تدوین خواهد شد؟

بله. بگذارید مساله را در خصوص مسائلی که اشاره کردم تمام کنم و بعد به این سوال پاسخ دهم.به همه مراحلی که در بودجه ریزی عملیاتی در نظر گرفته شده است عمل خواهد شد. حسابداری تعهدی نیز برای سال 95 انجام می شود و در سال آینده قابل اجرا نخواهد بود. منتها این به این معنی نیست که در سال 95 بودجه ریزی ما مبتنی بر عملکرد باشد. من این را بارها تاکید کرده ام. کشورهایی که در نظام بودجه ریزی، خیلی پیشرفته تر از ما هستند مثل کشورهای استرالیا، نیوزیلند و کانادا بعد از این که از دهه 1990 این کار را کردند، بعد از حدود 25 سال خودشان معتقدند نظامشان هنوز کامل نشده است. لذا ما نباید انتظار ایجاد کنیم. ما تا سه سال که بگذرد، تازه زیربنای کار را برای اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یا همان بودجه عملیاتی آماده خواهیم کرد. بعد از آن سه سال باید برویم به سمت این که آن را ارتقا دهیم. پیش نیاز اصلی اش هم تعهد و عزم مسئولان است. الان خوشبختانه دولت به این موضوع اعتقاد دارد.

در خصوص قیمت نفت در بودجه نظرتان چیست؟ آیا امکان کاهش قیمت نفت در بودجه سال آینده وجود دارد؟

در مورد نفت چند نکته هست که به آنها اشاره می کنم. اول این که بعضی ها می گویند دولت درباره قیمت نفت کار کارشناسی نکرده، اصلا درست نیست. وقتی در ماه مهر و آبان داشتیم بودجه را تنظیم می کردیم، قیمت نفت حدود 70 دلار بود. آن موقع هیچ کس پیش بینی نمی کرد که ناگهان قیمت نفت 55تا60 دلار شود. آن موقع هم ما تمامی این نکته هایی که آقایان به آن اشاره می کنند که موسسات بین المللی و کشورهای مختلف چه گفته اند، همه اینها را بررسی کردیم. بنابراین بررسی ها کامل انجام شد و با شناخت کافی ما 70 دلار را انتخاب کردیم. حالا این که قیمت نزول پیدا کرد، وابسته به این نیست که دولت کار کارشناسی نکرده است. همین الان شما نوسانات قیمت نفت را ببینید. الان چه کسی می داند که سال آینده قیمت نفت چقدر است. همین افرادی که می گویند بیایید قیمت نفت را کاهش دهیم، باید پرسید چقدر؟ 60؟ 55؟ 75؟ چه اتفاقی می افتد؟ دولت که لایحه اش را داده است.حالا دو تا رویکرد ممکن است مجلس به این لایحه داشته باشد. یک رویکرد این است که قیمت نفت راکاهش بدهد. مثلا مجلس از طریق اجماع یا رای گیری به یک رقمی می رسند.اما بدانند به ازای هر دلاری که بخواهندقیمت نفت را کاهش دهند، از نظر دلاری 346 میلیون دلار و از نظر ریالی هم حدود هزار میلیارد تومان از منابع بودجه کم می شود. مثلا اگر بشود 60 دلار، 12 هزار میلیارد تومان از منابع کم می شود. وقتی کم شد، نمی شود که مجلس بودجه را با عدم تعادل تصویب کند،یا باید این 12 هزار میلیارد تومان را تامین کند یا باید از اعتبارات بودجه کم کند. اگر بخواهد کم کند، مجلس کمیسیون های تخصصی مختلف دارد، هر کمیسیونی مثلا آموزش و پرورش می آید می گوید چرا از ما کم شود؛ عمران می گوید چرا ما؛ در مجلس رسیدن به اجماع در این موارد خیلی سخت خواهد بود. نهایتا این می شود که اگر اولویت گذاری هم کنند، با اولویت گذاری ای که دولت انجام داده، کاملا متفاوت است و در نهایت کلا بودجه تغییر می کند. در این صورت می افتند به جان اعتبارات جاری و عمرانی و دیگر این بودجه، بودجه دولت نیست.

و اما رویکرد دوم؟

رویکرد دیگر این است که ما یک ساز و کار قانونی داریم. در قانون بودجه در ماده 30 آن یک کمیته تخصیص اعتبار پیش بینی شده است. این کمیته از نمایندگان خزانه داری کل و سازمان مدیریت و برنامه ریزی تشکیل شده است. این کمیته در سال مرتب تشکیل جلسه می دهد و روند وصولی ها را بررسی می کند، اگر وصولی ها کمتر از پیش بینی مصوب باشد، اعتبارات را تعدیل می کند. منتها تفاوت آن در این است که دولت بر اساس اولویت این کار را می کند، مثلا فرض کنید 12 هزار میلیارد تومان از اعتبارات عمرانی کم شود، آن موقع دولت اولویت ها را در اختیار دارد، مثلا می داند کدام طرح 90 درصد پیشرفت داشته، کدام 80 درصد. طرح هایی که پیشرفت فیزیکی بیشتری دارند و امکان اتمام آنها در سال 94 وجود دارد، اعتبار آنها را اصلا کم نمی کند. طرح هایی که پیشرفت فیزیکی زیر 20 درصد دارند، اعتبار آنها را کم می کند. یعنی آنها را که به کارهای عمرانی دولت در سال آینده لطمه نمی زند را با کاهش سرمایه گذاری که نهایتا اثر آن روی رشد اقتصادی می رود، کمتر تحت پوشش قرار می دهد. حتی اگر قرار شد از اعتبارات جاری کم کند، به این دلیل که باز اولویت ها را در اختیار دارد، طبعا از حقوق و دستمزد که کم نمی کند، می رود هزینه هایی که ضروری نیستند مثل خرید کالا و خدمات مصرفی یا ماموریت های خارجی، آنها که اگر هم کم شود، لطمه ای به کارهای جاری دولت نمی زند، آنها را کم می کند. بنابراین در این رویکرد، اولویت های دولت تغییر نمی کند. پیشنهاد ما این است که این رویکرد اتخاذ شود. درست است که منابع کم می شود ضمن این که ما درست نمی دانیم، اول باید فهمید چقدر کم می شود، این را هم در نظر داشته باشید همین اتفاقی که افتاد و در عرض چند ماه قیمت نفت این قدر کم شد، ممکن است همین اتفاق بیفتد و برود بالا، یعنی هیچ کدام از سازمان های بین المللی که مدعی هستند مگر می توانستند دو ماه پیش پیش بینی کنند که قیمت نفت از صد و خرده ای دلار یکدفعه به 65 برسد؟ الان هم همین طور است. ممکن است اتفاقاتی بیفتد که دوباره قیمت نفت روند صعودی طی کند. بنابراین باید اول مقداری تامل کرد. بالاخره امسال تمام می شود و سال آینده شروع می شود، دولت متعاقبا اگر قیمت نفت آمد پایین، از طریق آن ساز و کاری که توضیح دادم، اقدام خواهد کرد و تعادل را برقرار می کند. فقط باید به دولت اجازه داده شود که براساس اولویت بندی خودش رفتار کند.

اگر قیمت نفت همین 70 دلار بماند، دولت به همه اهدافی که تعیین کرده است، خواهد رسید؟

من نمی گویم این رقم 70 دلار درست است. من اصلا رقم نمی گویم بلکه فقط مکانیزم را عرض می کنم. این مکانیزم را بگذارند که وقتی در سال 94 بتدریج که عملکردها قطعی تر می شود، دولت براساس اولویت هایش عمل کند نه این که از حالا بنشینیم و بدون این که اولویت های دولت را در نظر بگیریم بتوانیم این کاهش ها را انجام دهیم که این مساله اثر اقتصادی به مراتب بدتری خواهد داشت.

سهم نفت در بودجه 94 نسبت به سال 93 چقدر تغییر داشته است؟

در این خصوص دکتر نوبخت هم اشاره کردند. فکر کنم از 37 درصد سال 93 به 31 درصددربودجه سال آینده رسیده است. ضمن این که این موضوع در سیاست های کلی برنامه چهارم و پنجم مقام معظم رهبری توصیه شده بود که سهم درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات جاری افزایش یابد. در واقع دولت بخش زیادی از اعتبارات جاری را از محل درآمدهای واقعی اش تامین کند. این در سال 93 حدود 67 درصد بوده در سال آینده 72 درصد می شود. یعنی سال آینده دولت دارد 72 درصد از اعتبارات جاری اش را از درآمدهای غیرنفتی اش تهیه می کند که این بالاترین سهم نسبت به تمامی سال های گذشته است. بنابراین این یکی از نکات خیلی مثبت بودجه 94 است.

آیا این امکان وجود دارد که مجلس با قیمت 70 دلاری نفت مخالفت کند؟

بله. وقتی بودجه رفت مجلس، دیگر همه چیز در اختیار اوست. البته تاکید ما این است هر کاری که قرار است صورت بگیرد، در چارچوب اولویت های دولت باشد. چون اگر در نظر گرفته نشود، امکان اجرایش برای دولت خیلی سخت می شود. ما پیشنهادمان این که تعدیل بودجه را به دولت بسپارند اما اگر چنین نمی شود، حداقل اولویت ها را در نظر بگیرند.

دولت یازدهم برخلاف دولت های پیشین از کاهش واریزی به صندوق توسعه ملی خبرداد. این کار، هم می تواند مثبت تلقی شود و هم منفی. منفی از این نظر که بالاخره دولت واریزی هایش به این صندوق مهم کاهش داشته و مثبت از این نظر که دولت واقعیت های بودجه ای خود را به اطلاع عموم می رساند. به نظر شما آیا بقیه مسائل بودجه هم به سمت این واقعیت رفته است؟

نسبی است. نسبت به 93 خیلی بیشتر شده است. هم از نظر انضباط مالی، هم از نظر تنظیم بودجه. دولت سه اصل را همیشه مبنا قرار داده است. شفافیت، قانونمندی و پاسخگویی. شفافیت این است که حرف ها شفاف و قابل مشاهده باشد. قانونمندی یعنی قانون کاملا اجرا شود که ما همه را رعایت کردیم. بحث بعدی پاسخگویی است. یعنی دولت در برابر عملکردش پاسخگو باشد. همین امسال که رئیس جمهور لایحه بودجه 94 را تقدیم کرد، همراه آن گزارش نظارتی بودجه 92 را هم به مجلس تقدیم کرد. این سه اصل، اصول حکمرانی خوب است. دولت سعی کرده این سه اصل را رعایت کند.

با توجه به این که سال 94، سال شروع برنامه ششم توسعه هم هست، آیا در بودجه سال آینده این موضوعات لحاظ شده است؟ بالاخره سال آینده سال سرنوشت سازی خواهد بود. دولت چه پیش بینی ای در خصوص برنامه ششم توسعه دارد؟

کارهای برنامه توسعه ششم در حال انجام است. نظام برنامه ریزی تصویب شده، سیاست های کلی را هم دولت به مقام معظم رهبری پیشنهاد داده است. چون دولت فقط می تواند پیشنهاد دهد در نهایت رهبری با مشورت مجمع تشخیص مصلحت، آن را برای اجرا ابلاغ می کنند. ما پیشنهاد خودمان را داده ایم وآن هم بعد از جلسات زیادی که در سازمان مدیریت بود، گردآوری شده است. بقیه کارها در دست انجام است. حالا شوراهایی که تعیین شده اند، باید کارشان را شروع کنند. شوراهای مختلف بخشی و فرابخشی هستند. برنامه این است که ان شاءالله در اوایل سال آینده ما بتوانیم برنامه ششم را تقدیم مجلس کنیم، چون مجلس هم باید فرصت داشته باشد که قبل از ارائه لایحه بودجه سال 95 برنامه ششم راتصویب کند که ما سال اول برنامه ششم که سال 95 هست، آن موقع بودجه سال اول را بر مبنای برنامه ششم بتوانیم تدوین کنیم.

آقای روحانی در خصوص تورم گفته بودند نرخ تورم سال آینده 14 درصد است و حقوق کارمندان را هم بر همین مبنا می خواهند افزایش دهند. فکر می کنید باوجود نشست ها و کنفرانس های متعددی که برگزار می شود آیا این موضوع تحقق پذیر است؟

بله. حتما تاثیر دارد. البته باید بگویم این 14 درصد متوسط است. یعنی این طور نیست که مثلا اول فروردین 14 درصد باشد. دکتر کمیجانی (قائم مقام بانک مرکزی) بررسی که کردند گفتند تورم امسال 17 درصد بوده، سال آینده هم می گوییم 14 درصد به طور متوسط سالانه.

برخی مردم می گویند تورم کاهش پیدا کرده اما اثرش محسوس نیست. این موضوع را به بیان ساده بگویید که به رفع ابهامات موجود کمک شود.

علتش این است که مردم کاهش تورم را با کاهش قیمت اشتباه می گیرند. کاهش قیمت با کاهش افزایش قیمت سنجیده می شود. فرض کنید قیمت کالایی صد تومان باشد. وقتی تورم 25 درصد باشد، می شود 125. وقتی ما می گوییم تورم شده 20 درصد یعنی آن قیمت باید 120 تومان شود. قیمت باز هم افزایش یافته اما کمتر از وقتی که 25 درصد بوده. در این خصوص برخی مردم هم ناراضی هستند چون فشار زیادی را تحمل می کنند. اما اگر در روند نزولی بیفتیم بعد از مدتی مردم کاهش تورم را حس می کنند.

در بودجه ای که برای سال 94 پیشنهاد شده، دولت در نظر گرفته که فاز سوم هدفمندی را شروع کند؟

باید ببینیم نظر مجلس در این خصوص چیست. هنوز به طور قطعی معلوم نیست. آن مساله شناسایی افراد نیازمند بسیار مهم است که دولت هنوز به نتیجه قطعی نرسیده است. باید بررسی شود. دولت تا زمانی که همه را شناسایی نکند، نمی تواند اقدامی در این زمینه انجام دهد.

فقط وزارت کار دارد این کار را انجام می دهد؟

جاهای مختلف درگیرند. سازمان هدفمندی، وزارت کار و... تا زمانی که قطعی نشود، دولت تصمیم ندارد یارانه افراد راقطع کند.

فکر نمی کنید این کار باعث بی اعتمادی به دولت شود؟

اگر از آن طریق باشد بدتر است. مثالی که دکتر روحانی در کنفرانس اقتصاد ایران زدند در همین خصوص بود. اگر دو تا همسایه کنار هم باشند که به یکی یارانه ندهید و به یکی پرداخت کنید، در صورتی که کسی که وضعش بهتر است یارانه دریافت خواهد کرد و اما نیازمند نمی گیرد، این مساله آثار اجتماعی منفی دارد.

محمدحسین علی اکبری / گروه اقتصاد